城管严格按规章制度执法种种困难
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篇一:《浅谈当前我国城管工作中的困难和问题及解决途径》
浅谈当前我国城管工作中的困难和问题及解决途径
在写这篇文章前，我在许多讨论问题为主的论坛上对城管的相关问题本想和广大群众做一些探讨，但是遗憾的是一提到城管喊打喊骂者众，理性探讨的少，让我的心情很沉重。城市管理工作是一项复杂的系统工程，与广大市民日常生活联系紧密，在服务城市的经济社会发展方面发挥着重要作用。当前，城市化进程加快的形势下，城管执法工作所面临的问题越来越多，存在的矛盾和困难也呈上升趋势。这些问题，都是社会转型时期不可避免出现的问题，是新时期形势下必须予以高度重视和积极解决的问题。
一、存在问题及原因分析
（一）政治和文化原因，改革开放以来，为谋求尽快摆脱89学潮以前的尴尬政治局面，国家政策向GTP数字倾斜，城市建设看着日新月异，人们收入差距日益加剧，作为城市底层老百姓和农村人口在缺乏挣钱条件的前提下，要求增加收入的欲望也日益强烈，所以和政府已经接受了的西方走在前面的形成的城市样貌模式理念矛盾日益加剧，一方要维持城市所谓的形象，一方不管不顾的要生存或尽可能的挣钱，2者冲突不可避免，受儒家文化熏陶已久的中国人大多数在无直接利益相关的情况下无疑是大多数会站在相对弱势的老百姓一方的，城管就是这个矛盾的夹缝中尴尬的一群人。
（二）是缺乏相关的法律支持，目前城管的行政处罚权主要是相关政府部门的多部门让权。因此作为城管既没有中央上级部门，也没有下属单位，处境极为尴尬。而且行政处罚法只赋予行政机关相关的执法权，而城管是否属于行政机关，是没有相关法律支持的，我们城管在执法的过程中主要是使用驱赶、罚款和没收摊贩物品等手段试图消灭摊贩经济。这样不但不能起到应有的作用还会产生另外的问题。作为法律意义上没有界定清楚的城管，作为政府的代理人，其职责应该是消除摊贩经济的外部性。但是许多城管队员在执法过程中暴力没收属于摊贩的物品。他们没收的物品大多属于小商贩的劳动所得，属于商贩们的私有财产，从产权的角度说，其产权界定应该属于商贩，因此，除法院强制执行外，其他机构无权没收属于商贩们的私有财产。因此产权界定不清楚是导致城管暴力执法和摊贩暴力抗法的根源所在。
（三）齐抓共管机制尚未形成。
1、综合整治靠突击。城市管理工作是一项复杂的系统工程，需要各职能部门齐抓共管，协同作战。在城市创建的目标下，遇有重大活动时,往往习惯用“运动式”的方法搞城市管理，在一定时间内集中力量进行突击整治，短期内能取得立杆见影的效果。这期间部门之间协调配合、推诿扯皮少，市领导及相关单位也大力支持，一旦阶段性创建任务完成，各职能部门各自为政,缺乏统揽机构来组织落实长效管理，形成治理—反弹—再治理—再反弹的局面。
2、基层政府管理城市的作用未得到有效发挥。城市管理点多面广，尤其在现场、现行方面，管理重心太高，往往出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。作为城市管理主要责任人之一的区（街办）、社区、城中村（组），没有管理城市的具体责任和压力，因而不能很好地发挥自身的重要作用，投入到基层城市管理工作中，致使管理脱节、断链，城市管理网络不健全。从我们调查的情况看，很多违章占道现象背后，都有街办、村组、驻街单位的背景。如我市某街道办事处和村组的干部，有的还是人大代表、政协委员，为了个人或小团体利益，带头违规“种房”、违章占道经营，甚至带头向政府提城市管理工作的意见；等有关部门查处时，他们一面以照顾困难名义为违章者说情开脱，私下又支持违章者与职能部门对抗，使城市管理工作处于十分尴尬的位置。
（四）执法难度大。
1、执法手段单一。根据《行政处罚法》和部分行政法规的规定，违章者不履行行政处罚决定的，可以依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行。从我国目前法律、法规的规定来看，具有上述行政强制措施权的只能由法律设定，而且只有司法机关和工商、税务、海关等少数行政机关可以实施。城市管理方面的法律、法规和规章设定了各类行政处罚，但对违章者不履行行政处罚决定的后续监管措施，没有赋予城管行政执法部门任何有效手段。
某年5月26日，某省十届人大常委会第21次会议在审议《某省城市市容和环境卫生管理条例（建议表决稿）》时，专门就是否取消有关“暂扣物品”的相关条款进行单项表决，最终删除了建议表决稿中“可以暂扣其经营的物品和装盛器具”内容；而对违法行为的法律责任，仅设置了实施罚款和责令清理、改正的行政处罚措施。
现实的执法情况是，违章者对执法人员的管理根本就不理睬，罚款没钱，责令清理、改正我不干。执法人员没有什么办法强制其交罚款或强制其清理，也不能暂时限制其自由带回机关处理。这样一来，除了做工作之外，根本就没有任何办法加以管理。
2.城管队员构成中零时聘用人员居多，许多缺乏服务意识，城管作为城市管理者，宗旨应该是服务市民。相反，很多城管并
没有意识到自己是服务者，而把自己当成管理者。因此在执法过程中带有许多个人主义，容易情绪化。
2、执法效果不佳。目前，城市违反市容环境、秩序的违法行为出现以下特点。第一，普遍性。违法违章现象大量存在，具有点多线长面广的特征。第二，动态性。表现在时间上、空间上和性质上的不确定，没有规律可以掌握，随时随地都有可能发生。第三，反复性。由于多种因素的影响，违法行为呈现出多发性、反复性和经常性，被纠正或教育后，又重新开始，始终得不到彻底解决。这些情况，使得我们的执法人员穷与应付，疲于奔命。
3、执法人员安全无保障。近年来，城管部门加强了对执法人员的教育，要求执法人员决不能与群众发生冲突，决不允许发生打架等暴力事件，起到了较好效果。但是，不法商贩、“钉子户”暴力抗法事件时有发生。据不完全统计，2003年以来，城市就发生情节严重的暴力抗法N起。实际上全省乃至全国各大中城市和鄂州市的情况大同小异，甚至更严重。由于城管执法机关自身缺乏强有力的强制手段，发生暴力抗法时，只能向公安机关报案，公安机关由于多种原因，一般都是按普通民事纠纷处理，很多都不了了之。在实践中，一些执法人员的人身安全遭受威胁，有的甚至殃及家庭；有的受伤的队员几乎都没有得到任何赔偿，给其身心带来了极大创伤，造成在日常执法过程产生了畏难情绪，而违法行为者却越来越目无法纪，无视执法人员，从而形成了“加大执法力度”，就造成暴力抗法，一暴力抗法执法人员就松懈，一松懈就乱，一乱就紧”的怪圈。这种情况下，城管执法人员只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，执法效果可想而知。
（五）执法环境差。
1、违章行为当事人认识上有误区。他们没有意识到城市管理法规也是行政法规体系的组成内容，与治安管理处罚条例一样，违反了要承担法律责任。城管执法人员在执法中碰到最多的申辩理由是：“我又不偷不抢，在街边摆东西谋生，犯什么法！”他们在内心深处没有认识到自己行为的违法性和社会危害性，导致不主动配合执法，有时纠缠、拒绝、阻碍甚至少数“钉子户”暴力抗法的事件不断发生。
2、市民对城市管理工作不理解。部分市民对城市管理执法工作不理解，不配合。当执法人员对违法行为实施必要的处罚时，经常有一大帮围观群众，出于“同情弱者”的简单心理，乱“打抱不平”，乱起哄，喝倒彩，甚至还指责执法人员欺侮老百姓，彻底否定城管执法人员的执法行动，助长了违法行为人的底气，形成了不利于城管执法的社会氛围。给城管执法部门造成了不良的社会影响。
3、市民的整体文明素质不高。一些市民的环境卫生习惯较差，社会公德意识薄弱，讲文明、树新风的观念还十分淡薄。一些干部群众参与城市管理的热情不高，不少人只抱怨不参与，只指责不自责，袖手旁观而不身体力行。
二、对策建议
（一）积极探索城市管理长效机制。
1、政府应该积极探索符合中国国情的城市风貌新理念，不用照搬国外的城市模型，大胆放宽城市非重点区域的管理，给弱势群体以一定的城市生存空间，探索新的城市管理模式。
2、充分认识摊贩经济的存在有其必然性和合理性，它是转型经济过程中的必然产物，他在我国目前市场经济中承担着重要的角色，由于我国当前存在着庞大的收入微薄的弱势群体。广大农民和城市下岗工人等收入低，无法与先富起来的企业家、商人等一样付高额的租金在大商场、超市经营，摆摊经营成为市场准入低、成本少的谋生手段。同时由于价格便宜，很多低收入阶层也很喜欢在摊贩购买东西，这样可以降低他们的生活成本。小摊贩作为弱势群体以极低的成本维持生存，本身就是值得鼓励的。在我国市场经济的转型中，摊贩经济能够吸纳一部分未就业人群，同时为许多人提供价格低廉的服务。这不仅缓解了社会的矛盾，同时方便了人们的生活。因此说摊贩经济在我国目前有其必然性和合理性。作为一个服务型政府不能单纯把他们当做城市的包袱，毕竟他们的很多人是政府政策性的城市化扩建过程中给推到城里生存的，政府是有责任在城里给他们以一定的生存空间的，不能单纯的把他们推给市政部门去堵，做城市发展规划中就应该集中一定的财力和人员考虑，例如考虑多建设几个符合城市发展要求的综合市场。不能因为基础建设投资大，短期内政府领导政绩见效不明显，或者说相对来说把钱投在这些地方对领导们来说性价比不高就只是做一般性被动式的应付。
3、发挥街道、社区基层城市管理的重要作用。贯彻“统一领导，分级负责，条块结合，以块为主”的原则，推进城市管理工作重心下移，明确城区各街道办事处为城市管理的主要责任单位之一，促使他们将工作的重心放在日常城市管理上来，负责本辖区城市管理的组织实施和监督检查。社区（居委会）、城中村村委会在街道办事处的领导下，组建工作专班，切实负责本辖区的日常城市管理工作。各驻街单位也应按照确定的范围和职责，承担相应的城市管理任务。同时，将城市管理的责任履行情况，纳入各区、街办和市直各部门的年度工作责任目标考核体系，发挥“人民城市人民管”的作用。
（二）建立执法保障机制。借鉴长沙、宜春等城市做法，在公安局内整合成立城市管理警察支队，专门配合支持城管执法。
其主要任务是把维护治安秩序与预防和处理暴力抗法结合进行，他们并不直接参与日常的城管执法，而是根据执法需要，派警察跟随执法，发生暴力抗法时，由警察根据情况或当场处理，或带离现场，或依法采取其他强制措施，以有效制止暴力抗法事件发生，震慑违法者，既提高执法效率，保障文明执法的效果，同时又能保证经营户平等竞争，守法经营。在审判工作方面，城管执法机关有不少需要申请法院强制执行的案件，能否迅速有效的执行，直接关系行政处罚的权威与效果。同时，随着城管执法工作的加强，所引发的行政诉讼案件也呈上升之势，这些都需要法院的支持。可以建立一个协调机构，法院行政庭、执行局为主，统筹安排，简化手续，加强城管执法案件的强制执行力度，并对城管执法机关进行执法指导，减少因执法行为不规范引发的行政诉讼案件，保障城管执法工作的顺利开展。
（三）坚持疏堵结合
在市场经济条件下，有需求必然有供给，像修鞋，修自行车、缝补衣服、卖早点等，很难根本杜绝。从事此类经营活动的人员和接受服务的对象，主要是进城务工农民、下岗工人和收入不高的普通市民。这就要求管理者要从现阶段城市发展水平及人们的经济状况出发，研究疏堵结合的长效管理办法。可采取“三不”和“三分”的原则来处理，即在不影响交通，不影响市容，不影响群众生活秩序和治安的前提下，区分行业，区分区域和地点，区分时间进行规范管理和疏导。
1、区分行业：如将修鞋、擦鞋、修自行车、缝补衣服等群众生活需要的服务项目，开展“送市场、送方便”等活动，纳入社区服务体系，由社区进行管理。对非法食品加工设摊，占道卖盒饭等则坚取缔。
2、区分区域和地点：如在人口众多，农贸市场不能满足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地设置临时性的农贸市场，引导游动摊贩进场经营。在小区里适当设置一些小型公共广告栏，疏导小广告，减少管理工作量。
3、区分时间：针对早点、夜市等饮食摊群卫生状况差、出摊占道、油烟噪音扰民等问题，我们正在研究疏导管理的办法，按照统一开市、闭市时间等“8个统一”的要求，对城区早点、夜市进行定点规范，既可兼顾困难群众就业需求，方便市民生活，又可缓解执法人员与个体经营者的矛盾。
4.解决摊贩经济和城管之间的矛盾，关键应该从制度层面上解决摊贩经济的外部性。根据我国实际情况，我们可以采用分区域管理的办法，对于那些摆摊会造成通行不便，严重影响市容的地方，比如广场、车站和主干道两侧等，其外部性的波及范围很大，因此应该绝对禁止在该区域摆摊。这种地方的管理应该有政府相关部门综合执法来进行。而对于那些妨碍行人和影响市容较少的地方，其外部性的波及范围中等，应该在区或镇政府的管理下，在对摊位的规模、经营时间和经营范围有一定的限制的情况下有条件的进行摆摊。而对于那些像住宅区，社区等其外部性主要影响本辖区的居民的地方，应该把权力界定给社区，由社区和摊贩进行协商，把外部性内部化。
（四）营造良好舆论氛围。一个国家法律化程度不仅取决于依法执法的力度，更主要通过国民的法律素质及守法自觉性来体现出来，两者相辅相成。
1、树立良好的城管执法形象。需要城管执法人员进一步规范执法行为，倡导文明执法，不断加大执法宣传力度，树立城管执法新形象。
2、加大对城管工作的宣传力度。坚持正确的舆论导向，从有利于构建和谐社会，有利于文明城市建设，有利于城管执法出发，善于把城管执法的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的卖点，客观、真实、准确地报道城管动态，增强城管执法的影响力和公信力。
3、强化市民教育。要在群众中广泛、深入、持久地开展文明城市的教育活动，在全社会宣传“城市管理，人人有责；管好城市，人人受益”的观念，促使广大群众增强自律意识，自觉遵守、维护社会公共秩序，爱护城市环境，理解城管。重视城管，实现全民参与、齐抓共管。
篇二:《2010城管执法困难及问题》2010城管执法困难及问题
一、我区至今未成立综合执法局，执法队伍参公人员、事业人员混杂，执法与作业交叉，很大一部分执法人员文化水平低下，缺乏相应的法律意识、专业知识和道德水平，致使执法方式简单粗暴，常引发执法纠纷。
二、城市管理立法工作滞后，执法依据不足，手段不硬，执法工作举步维艰
立法严重滞后，法律依据缺失，执法手段不硬，执法力度不够。这里所讲的执法手段，就是行政执法强制措施。城管部门的执法权只有行政处罚权而没有行政强制权，而从整个行政执法的过程来看，缺乏系统性和可操作性。行政强制权与行政处罚权是一个不可分割的整体。行政强制是实施行政处罚的必要手段和有效保障，行政处罚则是实现行政强制功能的具体体现。为了保障处罚权的行使，目前城管执法中最大的强制权仅仅是依据《行政处罚法》第三十七条第二款对违章的涉案物品实行证据登记保存。但适用范围极为有限，且履行时手续繁琐。这与同样是从事行政执法工作的公安交警、工商、卫生等部门所享有的查封、扣押（留）等强制权难以毗及。执法手段不硬给及时有效地制止、打击违法违章行为带来了难度，使得城管行政处罚权工作的开展举步难艰。
三、执法环境不优，执法人员人身安全难以保障
良好地执法环境是搞好行政执法的基础，但是，目前我市城市管理行政执法工作的外部环境令人担忧。具体体现在以下四个方面：
1、部分市民法制观念淡薄，城市意识较差。我市还是一个新兴城市，市民中农村进城人口占很大比重，他们中部分人文明素质较低，法律意识淡薄，城市意识差，对城市管理工作不理解、不支持，甚至对抗。还有一部分农民进城自谋职业，但又没有一技之长，只得靠违章摆摊来维持生计，成为城市管理违章户中“游击队”一族，加大了城市管理的难度。
2、部分单位对城市管理工作不了解，对其工作重要性普遍认识不足。一些部门和单位甚至认为城管部门管的就是他们不想管、不愿管的事，而且与他们的工作相比是无足轻重的。
3、执法对象成份复杂。城市管理执法对象涉及社会各个阶层各个行业，成份相当复杂。相比之下，有些部门和单位的执法对象则要简单的多，如交警部门的执法对象就只有驾驶员，环保部门的执法对象大部分是一些厂矿、企业，建设部门执法对象都是一些建设单位和建筑企业。由于城管执法对象成份复杂，各种社会矛盾交织在一起，在城市管理执法过程中，很容易触及并引发这些矛盾，带来很大的负面效应，增加了工作难度。
4、执法保障机制不到位，执法人员人身安全难以保障。城市管理执法行为直接触及相对人的生存和切身利益，始终处于矛盾的焦点，如：市容管理中取缔流动摊贩的行为，规划执法中拆
除违法建筑物的行为等等。执法手段不硬，执法时暴力抗法事件时有发生，执法队员被打受伤屡见不鲜。由于执法保障机制没有建立，公安等司法机关不能及时有效地惩治和打击阻挠执法、暴力抗法的违法犯罪分子，导致违法人员不能得到应有的惩处，执法人员人身安全得不到保障，城市管理执法的权威性受到极大地挑战。
四、开展“便民疏导摊”面临的困难和问题。
1、就目前我市规划现状，城市预留空间不足，变堵为疏，就需要在不同的地段根据实际需求划出若干地段，让那些小商小贩们变分散游荡为集中经营，这必然要占用城市人行道。在方便经营者，方便市民购物的同时，由于固定摊位占用人行道阻碍步行的市民通行，又会冒出新的矛盾。而且“便民疏导摊”必然会对公共空间产生破坏性作用。
2、就目前经济发展水平，许多人选择了投入成本低，收入见效快的沿街零售行业。人性化执法之后，必然产生摊主和市民、摊主和摊主抢占人行道、噪音扰民等新的矛盾也冒了出来。
3、“便民疏导摊”由于不收取任何费用，甚至就目前在市场内经营的摊主也会为了逃避各种规费，降低经营成本，谋取最大利润，扩大生存空间而走出市场，与小贩争夺公共空间，造成现在有市场不进，正规市场不敌马路市场的现象。
五、城市经济发展滞后与城市管理要求超前的矛盾
1、城市管理总体上仍滞后于城市建设发展，跟不上城市化
急剧发展的形势。缺乏规划意识与规划缺乏严肃性并存，人民路绿化改就是一个典型。
2.主城区违法建筑基本得到控制，但城郊结合部的违法建筑问题仍然十分突出；
3、是城郊结合部、一些背街小巷、建成较早的社区等地段脏乱差现象严重，出现问题――整治――阶段性水平提高――问题回潮――再整治的怪圈尚未突破
4、目前市区内大规模的、严重影响市容和交通马路市场和无照商贩已得到有效治理，城市主干道的日常情况保持较好，但背街小巷、农贸市场周边、城郊结合部等地区零星摊贩和夜间大排档等仍较为常见。
5、是城市“牛皮癣”未能从源头上得到有效的控制，仅靠城管部门清理，彻底治理难度大。
6、社会改革深化和经济发展速度加快后，贫富差距拉大，社会心态失衡，部分社会群众对此缺乏承受能力，进而带来社会心态失衡等一系列社会问题。往往表现为执法难、执行难，执法过程稍有不慎，就引发群体性事件。如在整治无证摊贩时，有的市民希望严管严罚，有的市民则盲目同情弱者，甚至把城管执法队伍作为政府缩影，利用不相关问题攻击城管执法队伍。而违法者则利用群众心态与执法队伍抗衡，暴力抗法现象越演越烈。
二0一0年四月七日
对现在的城管工作和对策及建议
一、对目前城市管理相机构执行的相关法律、法规、规章进行修订和完善。目前，城管工作中涉及的相关专业性法律、法规、规章大多是上世纪九十年代初制定的。受当时的客观环境、经济条件、立法水平等诸多因素的限制，其规定都很原则、抽象，不具可操作性。同时，原来规定的内容已经与现在的实际状况不一致，有的甚至矛盾，很不便操作。因此，可以考虑通过地方法制办草拟、地方人大通过先制定地方性法规进行法律定位。依法解决城市管理行政处罚权机构职权法定的问题，解决基层执法机构和执法人员的困惑。
二、城市管理工作涉及城市领域的多个行业，发展方向是综合行政执法。国发[2002]17号文件下发后，全国地方各级人民政府积极落实文件精神。据资料统计，截止到2005年12月底，全国已开展城市管理领域相对集中行政处罚权行政执法体制改革的城市已达到308个（其中经国务院法制办批准的城市有82个，经省、自治区、直辖市等省级人民政府批准的城市有226个），已遍布全国。建议我市顺应全国形势，在钟山区单设综合执法局。
三、是多措并举，营造良好的执法环境
1、组织和调动全体市民参与城市管理，增强社会自我管理的